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Lunedì 19 Settembre 2011 08:12
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Ambiente e Territorio /Espropriazione
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Destinazione di area privata "a verde pubblico": vincolo espropriativo o conformativo?
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sentenza T.A.R. Sicilia - Catania n. 2184 del 08/09/2011
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Sussiste un vincolo preordinato alla espropriazione solo quando la destinazione impressa all'area privata consenta di realizzare opere destinate esclusivamente alla fruizione pubblica.
1. Urbanistica - Piani urbanistici - Vincoli - Espropriativi - Sussistenza - Condizioni - Conseguenza
2.Urbanistica - Piani urbanistici - Vincoli - Scadenza - Non sussiste - Fattispecie - Ragioni - Conseguenza
3. Urbanistica - Piani urbanistici - Vincoli - Espropriativi - Decadenza - Obbligo della p.A.
4. Giudizio amministrativo - In materia di silenzio - Pronuncia sulla fondatezza della pretesa azionata - Disciplina ex art. 31, Cod. Proc. Amm.
1. Con riferimento alla natura giuridica del vincolo apposto mediante la zonizzazione a "verde pubblico", non ricorre lo schema del vincolo ablatorio allorquando la particolare conformazione data al territorio in sede di pianificazione urbanistica lasci spazio di intervento anche al privato, nel rispetto delle tipologie di opere che possono essere ivi realizzate, se ed in quanto queste non vengono riservate alla esclusiva competenza della mano pubblica. L'elemento decisivo ai fini della qualificazione del vincolo come conformativo od espropriativo, dunque, risiede nello spazio di intervento che viene riconosciuto al privato/proprietario del fondo (1).
(1) Cfr. T.A.R. Sicilia Catania n. 423/2011; T.A.R. Sicilia Catania n. 555/2011; Corte Costituzionale n. 179/1999.
2. L'articolo 8 della L.R. n. 6/2010, stabilisce che "Nelle aree di proprietà privata, per le quali lo strumento urbanistico vigente preveda la destinazione di verde pubblico anche attrezzato, sia di quartiere che territoriale, nonché nelle zone agricole purché ricadenti all'interno della perimetrazione dei centri urbani, è consentita la realizzazione, da parte dei privati, di uno o più piani interrati di proprietà privata, destinati esclusivamente a parcheggio, a condizione che sia realizzato in superficie il verde pubblico da cedere gratuitamente al comune". Poiché pertanto, l'articolo di legge regionale suddetto consente al proprietario del bene assoggettato al regime urbanistico di "verde pubblico" di effettuare degli interventi edilizi (seppur limitati), ne consegue giocoforza l'impossibilità di qualificare come "espropriativo" il vincolo così previsto nello strumento urbanistico. Ne consegue ulteriormente che non si può predicare l'avvenuta decadenza della destinazione a "verde pubblico", trattandosi di classificazione urbanistica che non implica effetti espropriativi e che non è soggetta a limiti temporali di efficacia.
3. Dopo la decadenza della previsione vincolistica di piano, l'amministrazione comunale ha l'obbligo di ridefinire l'assetto urbanistico delle aree assoggettate a vincolo decaduto e le istanze dei privati che mirano a conseguire la riqualificazione urbanistica delle aree incise da vincolo preordinato all'esproprio o da vincolo di inedificabilità devono essere puntualmente riscontrate. Detta istanza, essendo idonea ad attivare la potestà pubblicistica di settore - cioè il potere pubblico di conferire a un'area rimasta priva di disciplina urbanistica una nuova destinazione -, deve culminare nell'adozione di un provvedimento espresso, conformemente a quanto prevede l'art. 2, L. n. 241/1990, che sancisce, com'è noto, l'obbligo di concludere un procedimento mediante adozione di un provvedimento espresso (2).
(2) Cfr. T.A.R. Sicilia Catania n. 551/2008; T.A.R. Sicilia Catania n. 1137/2006; T.A.R. Puglia Lecce, sez I, 8-2-2007 n. 371; T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, n. 1573/2009.
4. Il Giudice Amministrativo non può stabilire il contenuto concreto che l'atto di classificazione urbanistica richiesto dal ricorrente che ha impugnato il silenzio dell'amministrazione comunale sulla propria istanza dovrà assumere, ossia la destinazione specifica che dovrà essere attribuita all'area, venendo in rilievo in questo contesto una attività amministrativa altamente discrezionale, di stretta competenza del Comune, che non può essere indirizzata dal giudicante pena lo sconfinamento in settori non propri. Ed infatti, a mente dell'art. 31 co. 3, Cod. Proc. Amm. (che ripropone sul punto la soluzione già sposata dal legislatore nell'art. 2 co. 5, L. n. 241/1990), "il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall'amministrazione".
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N. 2184/2011 Reg. Prov. Coll.
N. 211 Reg. Ric.
ANNO 2011
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 211 del 2011, proposto da:
R. A., rappresentato e difeso dall'avv. Maria C. Puglisi, con domicilio eletto presso avv. Maria C. Puglisi, in Catania, piazza Iolanda 23;
contro
Comune di Catania, rappresentato e difeso dagli avv. Rosario Russo, Fabio Buccheri, con domicilio eletto presso avv. Fabio Buccheri, in Catania, via G. Oberdan, 141;
per la declaratoria
- di illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Catania sull'istanza presentata dalla ricorrente in data 20 luglio 2010, protocollo n. 187705 (all. n. 1), per la rizonizzazione delle aree di sua proprietà ;
- dell'obbligo del Comune di adottare il provvedimento finale del procedimento de quo, anche mediante la nomina di un Commissario ad acta;
- nonché per l'accertamento della fondatezza dell'istanza, ex art. 31, comma 3 del D. Lgs. 2 luglio 2010, n. 104;
- e, infine, per il risarcimento dei danni subiti e subendi dalla ricorrente ex art. 2 bis della L. n. 241/90;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Catania;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2011 il dott. Francesco Bruno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO E DIRITTO
La ricorrente R. A. premette di essere proprietaria di un immobile sito in Catania, censito in catasto come particella 31641 del foglio 69, ed aggiunge che il PRG approvato nel 1969 destinava tale area in parte a "sede stradale" ed in parte a "verde pubblico".
Ritenendo decaduti per decorso del termine i predetti vincoli a contenuto espropriativo, la ricorrente ha formulato al Comune di Catania, in data 20.07.2010, istanza per ottenere una nuova destinazione urbanistica, suggerendo la classificazione come zona B in analogia con le circostanti aree.
Poiché tale domanda non è stata riscontrata dal Comune, la ricorrente ha proposto il ricorso in epigrafe, ai sensi dell'art. 117 c.p.a., denunciando la violazione dell'art. 2 della L. 241/90 e dell'art. 2 della L.R. 10/91, per ottenere: a) la declaratoria di illegittimità del silenzio/inadempimento; b) la condanna del Comune ad esitare l'istanza con provvedimento formale; c) l'accoglimento della proposta di zonizzazione concretamente formulata; d) la nomina di un Commissario ad acta per il caso di perdurante inerzia; e) la condanna del Comune a risarcire i danni da ritardata conclusione del procedimento, ex art. 2 bis L. 241/90; f) la condanna del Comune al pagamento delle spese processuali.
L'intimato Comune si è costituito in giudizio con memoria difensiva solo formale.
All'udienza camerale del 23 giugno 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.
Il Collegio ritiene che il ricorso sia fondato solo in parte.
In primo luogo vanno esaminati i vincoli imposti col PRG al terreno in esame, per precisare che la destinazione a sede stradale è da qualificare certamente come vincolo a carattere espropriativo, soggetto pertanto al termine di decadenza quinquennale previsto dalla legge (art. 2 L. 1187/1968 ed ora art. 9 D.P.R. 327/2001).
In relazione alla destinazione a "verde pubblico", invece, sussistono divergenti orientamenti giurisprudenziali che non concordano sulla natura espropriativa del relativo vincolo, ritenuto meramente conformativo da larga parte della giurisprudenza.
Questa Sezione - anche di recente - ha avuto modo di occuparsi approfonditamente della distinzione tra vincoli a contenuto espropriativo e provvedimenti "conformativi" scegliendo un preciso indirizzo ermeneutico (cfr. ad esempio le sentenze nn. 423/2011 e 555/2011 cui si fa rinvio) anche alla luce delle precisazioni espresse al riguardo dalla Corte costituzionale (sentenza n. 179/1999). E' sufficiente, dunque, richiamare le conclusioni cui si è pervenuti nelle citate sentenze, riassumendole - per quanto specificamente attiene alla questione qui sollevata, circa la natura giuridica del vincolo apposto mediante la zonizzazione a "verde pubblico" - nel seguente principio: "non ricorre lo schema del vincolo ablatorio allorquando la particolare conformazione data al territorio in sede di pianificazione urbanistica lasci spazio di intervento anche al privato, nel rispetto delle tipologie di opere che possono essere ivi realizzate, se ed in quanto queste non vengono riservate alla esclusiva competenza della mano pubblica". L'elemento decisivo ai fini della qualificazione del vincolo come conformativo od espropriativo, dunque, risiede nello spazio di intervento che viene riconosciuto al privato/proprietario del fondo. Ed a tal proposito, appare necessario ricordare il contenuto dell'art. 8 della L.R. 6/2010, in base al quale "Nelle aree di proprietà privata, per le quali lo strumento urbanistico vigente preveda la destinazione di verde pubblico anche attrezzato, sia di quartiere che territoriale, nonché nelle zone agricole purché ricadenti all'interno della perimetrazione dei centri urbani, è consentita la realizzazione, da parte dei privati, di uno o più piani interrati di proprietà privata, destinati esclusivamente a parcheggio, a condizione che sia realizzato in superficie il verde pubblico da cedere gratuitamente al comune.".
In definitiva, poiché l'articolo di legge regionale appena richiamato consente al proprietario del bene assoggettato al regime urbanistico di "verde pubblico" di effettuare degli interventi edilizi (seppur limitati), ne consegue giocoforza l'impossibilità di qualificare come "espropriativo" il vincolo così previsto nello strumento urbanistico. Ne consegue ulteriormente - per quanto riguarda la pretesa oggi azionata dalla ricorrente - che non si può predicare l'avvenuta decadenza della destinazione a "verde pubblico", trattandosi di classificazione urbanistica che non implica effetti espropriativi e che non è soggetta a limiti temporali di efficacia.
Il ricorso in esame, allora, può essere accolto solo in parte, con riguardo alla pretesa avanzata nei confronti del Comune per ottenere un provvedimento espresso e formalizzato che conferisca nuova destinazione urbanistica a quella parte di terreno che soggiace ad un vincolo espropriativo ormai decaduto; ossia, per la sola parte destinata nel PRG a "strada pubblica".
La sussistenza dell'obbligo di ridefinire l'assetto urbanistico di un'area dopo la decadenza dei vincoli è un risultato ormai acquisito dalla giurisprudenza; ci si imita a richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale di questa Sezione in base al quale: "Come già ripetutamente affermato dalla Sezione (sentenze n. 551/2008, n. 1137/2006), dopo la decadenza della previsione vincolistica di piano, l'amministrazione comunale ha l'obbligo di ridefinire l'assetto urbanistico delle aree assoggettate a vincolo decaduto e le istanze dei privati che mirano a conseguire la riqualificazione urbanistica delle aree incise da vincolo preordinato all'esproprio o da vincolo di inedificabilità devono essere puntualmente riscontrate. Detta istanza, essendo idonea ad attivare la potestà pubblicistica di settore - cioè il potere pubblico di conferire a un'area rimasta priva di disciplina urbanistica una nuova destinazione -, deve culminare nell'adozione di un provvedimento espresso, conformemente a quanto prevede l'art. 2 della legge 241 del 1990, che sancisce, com'è noto, l'obbligo di concludere un procedimento mediante adozione di un provvedimento espresso. Siffatto obbligo è configurabile nella fattispecie in esame perché la perdurante inerzia dell'amministrazione munita della potestà di adottare scelte di governo del territorio crea un vuoto di disciplina intollerabile alla luce degli obblighi di amministrazione attiva imposti al Comune dall'ordinamento nel suo complesso (cfr. TAR Puglia - Lecce, sez I, 08 febbraio 2007, n. 371)." (Tar Catania, I, 1573/09).
Deve essere, inoltre, precisato che (e con ciò si respinge una delle domande avanzate in ricorso inerenti la richiesta di attribuire una specifica e determinata classificazione) non è possibile, in questa sede, stabilire anche quale sia il contenuto concreto che l'atto di classificazione urbanistica richiesto dovrà assumere, ossia la destinazione specifica che dovrà essere attribuita all'area, venendo in rilievo in questo contesto una attività amministrativa altamente discrezionale, di stretta competenza del Comune, che non può essere indirizzata dal giudicante pena lo sconfinamento in settori non propri. Si ricorda, infatti, che - a mente dell'art. 31, co. 3, del c.p.a. (che ripropone sul punto la soluzione già sposata dal legislatore nell'art. 2, co. 5, della L. 241/90) - "Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall'amministrazione": come si vede agevolmente, nel caso di specie non sussiste alcuna delle condizioni che possano legittimare questo Collegio a stabilire il contenuto specifico del provvedimento amministrativo che la ricorrente invoca.
Infine, deve essere analizzata la domanda di risarcimento del danno "da ritardata conclusione del procedimento amministrativo" di cui agli artt. 30, co. 4, del c.p.a. e 2 bis della L. 241/90.
In proposito - rimanendo sul piano delle mere disposizioni di "rito", e senza entrare nel merito della pretesa - va rilevato che il nuovo codice del processo amministrativo consente, per economia dei mezzi processuali, che la suddetta domanda risarcitoria venga avanzata dal ricorrente unitamente al gravame col quale si avversa il silenzio/inadempimento della PA. Lo stesso legislatore, però, per evitare la commistione di due riti disciplinati con modalità diverse, si è preoccupato di precisare che l'azione contra silentium venga definita con il celere rito camerale, ed ha riservato invece al giudizio ordinario la trattazione della domanda risarcitoria (v. art. 117, co. 6, del c.p.a.), (per l'applicazione della norma in esame si veda in giurisprudenza Tar Catania, I, 184/2011, e Tar Lazio Roma, 3092/2011).
In conclusione, l'esame dell'azione risarcitoria deve essere rinviato ad apposita udienza pubblica, da fissarsi previa presentazione della domanda di prelievo.
Riassumendo quanto fino ad ora esposto, il ricorso può essere accolto solo in parte, risultando illegittimo il silenzio serbato dal Comune resistente in ordine alla domanda di riqualificazione urbanistica avanzata dopo l'avvenuta decadenza del vincolo espropriativo imposto col PRG per la realizzazione di una strada pubblica. Ne discende l'obbligo dell'amministrazione resistente di concludere il procedimento di parziale riqualificazione urbanistica dell'area, da ottemperare entro il termine di giorni centoventi, decorrenti dalla comunicazione o notifica della presente sentenza.
Allo scadere di detto termine, l'eventuale inerzia protratta dall'ente obbligato sarà superata con l'intervento del Commissario ad acta che qui si nomina nella persona del Dirigente dell'Area Urbanistica (o di struttura diversamente denominata) del Comune di Tremestieri Etneo, che si insedierà a richiesta della parte ricorrente ed eseguirà l'incarico nel termine di centoventi giorni dall'assunzione dell'incarico, provvedendo poi a presentare a questa Sezione, entro il termine perentorio di cento giorni previsto dall'art. 71, co. 2, del D.P.R. 115/2002, l'eventuale documentata nota scritta, redatta ai sensi degli artt. 49 e ss. del D.P.R. 115/2002 e del D.M. Giustizia 30.05.2002, per ottenere la remunerazione dell'attività svolta ed il rimborso delle spese sostenute.
Si rinvia la trattazione della domanda risarcitoria ad apposita udienza pubblica, da fissarsi previa presentazione di istanza di prelievo.
Le spese processuali, limitate al solo gravame contra silentium qui esaminato, vengono in parte compensate e per la restante parte poste a carico del Comune parzialmente soccombente.
P. Q. M.
pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e per l'effetto dichiara l'illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Catania, e condanna l'ente resistente a concludere con provvedimento espresso e motivato il procedimento avviato a domanda dalla ricorrente, nei limiti di cui in motivazione, entro il termine di giorni centoventi dalla comunicazione o notifica della presente sentenza.
Nomina, per l'ipotesi di protratta inerzia, il Commissario ad acta indicato in motivazione, che si insedierà nei tempi e con le modalità ivi stabilite.
Rinvia la trattazione della domanda risarcitoria ad apposita udienza pubblica, da fissarsi previa presentazione di istanza di prelievo.
Compensa in parte le spese del presente giudizio, e per la restante parte le pone a carico del Comune di Catania, nella misura di Euro 800, oltre IVA, CPA, spese generali e contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2011 con l'intervento dei magistrati:
Â
IL PRESIDENTE
Biagio Campanella
L'ESTENSORE
Francesco Bruno
IL CONSIGLIERE
Salvatore Schillaci
Â
Depositata in Segreteria l'8 settembre 2011
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
